ОСОБЕННОСТИ И ОСНОВНЫЕ ФОРМЫ БЮДЖЕТНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ И ПРОБЛЕМЫ НАЛОГООБЛОЖЕНИЯ В БЮДЖЕТНОМ ПРОЦЕССЕ АЛТАЙСКОГО КРАЯ

С.И.Гусев, Л.А.Коршунов, Т.В.Маркина

 

Одной из важнейших особенностей России является наличие в ее политическом, экономическом и правовом пространстве такого понятия, как федерализм в отношениях между центральными органами власти и органами власти субъектов Федерации по поводу полномочий и функций, разграниченных между ними, исходя из задачи сочетания принципов централизма и децентрализации. Причем это сочетание должно, в свою очередь, в наибольшей степени обеспечивать единство государственных и общественных интересов, прежде всего интересов населения, проживающего на территории субъектов Федерации и входящих в них административно-территориальных образований.

Проблемы бюджетного федерализма имели место и в бывшем Советском Союзе, но носили в большинстве своем скрытый характер. В связи с развалом Союза и переходом России на рельсы рыночной экономики эти проблемы стали проявляться особенно остро, поэтому необходимость безотлагательного их решения становится особенно актуальной.

Приходится констатировать, что бюджетный федерализм в России в условиях перехода к рыночной экономике в полной мере еще не реализован, сделаны лишь первые шаги в этом направлении. Продолжается поиск дальнейших путей совершенствования отношений между органами власти разных уровней по бюджетным вопросам. При этом должны учитываться как сложившиеся традиции, так и мировой опыт, принимая во внимание особенности современного этапа экономического и политического развития России.

В декабре 1998 г. действующей системе межбюджетных отношений исполнилось пять лет. Это немалый срок даже для государств с устоявшимся политическим и экономическим устройством. Для России же, переживающей период общественно-экономической трансформации, его было бы вполне достаточно для формирования основ собственной модели полноценного бюджетного федерализма. Однако по разным причинам этого не произошло.

В своем нынешнем виде российская система бюджетного устройства причудливо сочетает в себе черты унитарного, федеративного и даже конфедеративного государства. Ресурсы для ее совершенствования практически исчерпаны. Необходима реформа налогово-бюджетных взаимоотношений между федеральными, региональными и местными органами власти, но реформа не революционная, а эволюционная, предполагающая поэтапное решение конкретных задач.

Особое беспокойство вызывает то обстоятельство, что, несмотря на предпринимаемые меры по внесению соответствующих изменений в механизм межбюджетных отношений, острота противоречий между федеральным центром и субъектами Федерации, как и последних с органами местного самоуправления, по бюджетным вопросам не снижается. А при существенном недовыполнении доходной части бюджетов, и прежде всего федерального, становится все более ясным, что любые изменения в межбюджетных отношениях, хотя совершенствование их необходимо, не могут привести к решению вопроса достаточности финансовых ресурсов на всех уровнях бюджетной системы без следующих основополагающих условий: повышение эффективности производства, существенный рост налогооблагаемой базы, улучшение денежного обращения и системы сбора налогов, увеличение удельного веса собственных доходов территориальных бюджетов, где это позволяет имеющийся налоговый потенциал, и, соответственно, сокращение доли средств бюджетного регулирования по ежегодно утверждаемым нормативам отчислений от крупных федеральных налогов, а также перераспределяемых через бюджетную систему в порядке оказания финансовой помощи нижестоящим бюджетам с максимально возможным сокращением встречных финансовых потоков. Последнее позволит устранить искусственно создаваемую дотационность многих территорий, стимулировать их саморазвитие и сузить сферу бюджетного регулирования - межбюджетных отношений.

Сложившаяся к настоящему времени модель экономического федерализма не способна, на наш взгляд, обеспечить активный выход региональных хозяйственных систем из кризисного состояния. Данный вывод достаточно очевиден и подтверждается многими фактами, причем важнейшим из них является понижение уровня управляемости экономикой. “Федерализация реформирования” не стала активным рычагом развития региональных финансово-банковских систем. Очевидно, что России нужен новый федерализм, отвечающий современным условиям и учитывающий реалии развития государства. Новое качество федерализма - это “цивилизованный экономический федерализм”, реально опирающийся на принцип бюджетно-налогового федерализма, со справедливым разграничением бюджетов различных уровней, нормальной налогооблагаемой базой, активным участием регионов в налоговых доходах федерального уровня.

Перераспределение функций и полномочий в области экономики, налогов и бюджета от федерального центра к субъектам Федерации - одно из стратегических изменений, происшедших в России с конца 1991 г. Но сложившиеся после распада СССР в Российской Федерации взаимоотношения по всей вертикали бюджетной системы нельзя рассматривать как удовлетворительные. Актуальной задачей остается поиск и реализация путей преодоления острых противоречий в межбюджетных отношениях на всех уровнях: федеративный центр - субъекты Федерации и субъекты Федерации - органы местного самоуправления с выделением приоритетных задач в области бюджетной политики на ближайшую перспективу:

При этом надо особо отметить, что важнейшим направлением государственной финансово-экономической и региональной политики является совершенствование межбюджетных отношений. Результатом недостаточно продуманных принципов и методов осуществления политики бюджетного федерализма стали резкая дифференциация регионов по уровню бюджетной обеспеченности, отсутствие на местах реальных стимулов повышения собираемости налоговых платежей, особенно поступающих в федеральный бюджет, неэффективное использование средств региональных бюджетов, в том числе получаемых в качестве трансфертов из федеральной казны.

Сегодняшняя модель межбюджетных отношений не может эффективно работать, поскольку в ней не предусмотрен принцип распределения бюджетных полномочий. Именно поэтому необходимо предпринять меры по разумному разграничению и законодательному закреплению не только бюджетных доходов, но и бюджетных полномочий в целом между всеми уровнями власти.

На всем протяжении своей истории, начиная со дня образования (1937 г.), Алтайский край всегда имел и имеет дефицит бюджета. Это вызвано прежде всего дотационностью сельского хозяйства, а также наличием ряда малорентабельных отраслей промышленности.

Дефицит бюджета края составлял в 80-е годы около 30% и покрывался субсидиями из союзного и республиканского бюджетов. Наряду с этим в крае самостоятельно дополнительно выделялись большие средства в виде субсидий для покрытия затрат в сельском хозяйстве и на ряде предприятий машиностроения, нефтехимической и сельхозперерабатывающей промышленности. Темпы прироста валового общественного продукта составляли 5%, против 6% по стране в целом, с более резким замедлением в последующие годы. В условиях разразившегося кризиса в связи с переходом к рыночным отношениям, когда бюджет стал основной формой обеспечения жизнедеятельности края, его дефицит значительно возрос.

Если отвлечься от цифр и представить себе картину изменения состояния экономики за эти годы на качественном уровне, то она будет выглядеть следующим образом. В начале 1990 г. край занимал промежуточное положение между благополучными и неблагополучными районами; его социально-экономическое развитие характеризовалось в те годы, как неустойчивое и очень чувствительное к изменениям внешней экономической cреды. В 1992-1994 гг. край вплотную подошел к опасной черте, разделяющей “проблемные” (депрессивные и отсталые) регионы от остальных, относительно благополучных субъектов Российской Федерации. Уместно вспомнить, что край ни одного года со времени создания не существовал без государственной поддержки, и таким образом поддерживалось его развитие.

Преодолеть такую традицию в короткие сроки невозможно. Это требует коренного изменения как структуры промышленности, всего народного хозяйства края, так и структуры и технического уровня выпускаемой продукции. К этому необходимо добавить низкий технический уровень производства, высокий физический и моральный износ оборудования, а также деградацию отношений собственности, утрату нормальных хозяйственных мотиваций, господство социального иждивенчества и государственного патернализма, разрушение природы. В итоге относительные позиции Алтайского края, как и других несырьевых регионов, за последние годы заметно ухудшились.

Схемы выравнивания доходов бюджетов региона через так называемые “трансфертные системы” особенно отрицательно отразились на регионах, дотируемых из федерального бюджета, образцом которого и является Алтайский край.

Даже оказание финансовой помощи со стороны государства ничего не изменит, если мы в корне не изменим подходы, не создадим условия для отечественного товаропроизводителя. В условиях современного производства потеря объемов производства - это потеря рынка, причем не только мирового, но и внутреннего. Вакуума тут не бывает. Поэтому нужны иные подходы к формированию доходов бюджета края. Рано или поздно, но с иждивенчеством надо будет кончать.

Следует также изменить подходы к формированию бюджетов районов края. Одного подушевого распределения оказания помощи районам, наверное, сегодня недостаточно. Необходимо определить все социально-экономические индикаторы района, не только доходы и расходы на душу населения, но и производство продукции на человека, наличие социальной сферы, обеспеченность, состояние, удаленность района от транспортных артерий. Нужно найти стимулы повышения доходной части бюджетов районов. Прекратить порочную практику снятия финансовой помощи региону при перевыполнении плановых показателей доходов. Может быть, нужно делать наоборот - добавлять финансирование на сумму перевыполнения.

Унаследственный от социализма уровень бюджетной нагрузки на экономику существенно выше, чем тот, который характерен для рыночных экономических систем сопоставимого уровня развития. Попытки сохранить в полном объеме структуры экономики, сформированные социалистической индустриализацией, безнадежны. Они требуют финансовых ресурсов, которые невозможно мобилизовать в рыночных условиях. Ставшие привычными социальными программы непросто сокращать, тем более в условиях очевидно растущего неравенства. Больше того, реформирование экономики нередко служит детонатором форсированного роста социальной нагрузки.

В налоговой системе переплетаются интересы всех слоев общества и структур государственной власти, а также непосредственных товаропроизводителей и потребителей. Через эту систему государство имеет возможность, с одной стороны, стимулировать развитие отдельных отраслей и экономики в целом, с другой же - тормозить экономический рост, углубляя противоречия в системе интересов.

В конечном счете налоги призваны способствовать преодолению диспропорциональности, социально-экономическому выравниванию регионов. Об этом свидетельствует опыт стран с цивилизованной рыночной системой. Особенно это заметно на примере поддержки сельского хозяйства, а тем самым сельского населения в зонах со значительной долей аграрных структур. В процессе перехода к рыночной системе хозяйствования в России и формирования налоговой системы эти аспекты нашли определенное отражение в законодательных нормах и практике применения налогового механизма.

Классифицируя направления налоговой политики государства, можно выделить три ее типа. Первый тип - политика максимальных налогов, характеризующаяся принципом “взять все, что можно”. При этом государству уготована “налоговая ловушка”, когда повышение налогов не сопровождается ростом государственных доходов. Второй тип - политика разумных налогов, которая способствует развитию предпринимательства, обеспечивая ему благоприятный налоговый климат. Третий тип - налоговая политика, предусматривающая достаточно высокий уровень обложения, но при значительной социальной защите. При сильной экономике все указанные типы налоговой политики успешно сочетаются. Для России характерен первый тип налоговой политики в сочетании с третьим.

В последнее время стало общепризнанным фактом, что еще не сформирован финансово-налоговый механизм экономического роста, характерный для второго типа налоговой политики. Анализ современной ситуации в российской экономике приводит к выводу, что финансовая, и прежде всего налоговая система негативно влияет на развитие экономики. Преобладает фискальный подход, не анализируется действительная эффективность налоговой системы, которая заключается прежде всего не в сборе налогов, а в налоговом воздействии на развитие производства как источника всех финансовых поступлений.

Пример США, Германии, Японии, Китая и других развитых стран свидетельствует о том, что именно налоговое воздействие на развитие экономики выступает одним из основных методов ее государственного регулирования. Особое внимание в этих странах уделяют всестороннему налоговому стимулированию развития производства, и прежде всего производительности труда.