Системный подход в управлении охраной труда:

региональный и муниципальный аспекты

А.К. Мишин

Социально-экономические преобразования, произошедшие в России в первой половине 90-х годов, значительно ослабили организацию охраны труда на производстве. Это было вызвано тем, что процесс перехода от административно-плановых методов управления трудом к экономическим сопровождался повсеместным игнорированием законодательства РФ об охране труда. По вине работодателей и линейного персонала, из-за низкой культуры работников в массовом порядке допускались грубые нарушения техники безопасности, технологических режимов и трудовой дисциплины, что нередко влекло за собой случаи производственного травматизма и профессиональных заболеваний.

Во многих организациях условия труда продолжали ухудшаться, затраты на охрану труда и проведение мероприятий по устранению тяжелых и вредных для здоровья условий труда сократились до минимума. Приобретение средств защиты было прекращено, обучение работников и специалистов по вопросам охраны труда сворачивалось или проводилось формально.

Чтобы подобное состояние не оказалось затяжным, самогенерирующимся, администрация края, ее структурное подразделение – комитет по труду приняли решение о построении в крае новой системы государственного управления охраной труда. По замыслу разработчиков региональная система должна была стать частью федеральной, с последовательно определенными стадиями своего развития. В основу такой системы было положено три управляемых подсистемы: местное самоуправление – предприятие (организация) - работники.

Такая схема действий, основанная на системном подходе, представлялась наиболее перспективной и эффективной, она как бы наслаивалась на старую, полностью не вытесняя ее. Были к тому и реальные предпосылки: управление охраной труда перешло от профсоюзов к государству при сохранении общественного контроля за состоянием дел в этой сфере; значительно расширились права работников на безопасные и здоровые условия труда; определена более строгая ответственность работодателей за обеспечение охраны труда; обозначен механизм экономической заинтересованности работодателей в решении этой важной государственной задачи. В сконцентрированном виде эти предпосылки получили свое дальнейшее развитие уже в виде правовых норм в Федеральном законе “Об основах охраны труда в Российской Федерации”, который вступил в действие в июле 1999 года [1].

Структура государственного управления охраной труда в Алтайском крае, на наш взгляд, должна была иметь сложную конструкцию и представлять из себя систему, состоящую из следующих субъектов: администрация края; администрация муниципального образования на уровне города, района; руководитель организации; профсоюз или иной уполномоченный работниками орган, которые и образуют соответствующие уровни управления.

В системе управления охраной труда третьего уровня функции управляющей подсистемы выполняют структуры управления и должностные лица организации: руководитель организации, руководители подразделений и участков, функциональные службы, служба охраны труда (инженер по охране труда), совместные комитеты (комиссии) по охране труда, а в качестве управляемой подсистемы выступают коллективы работников и работники. Подсистема охраны труда этого уровня формируется на основе соответствующих стандартов предприятия, она является наиболее важным звеном управления, где непосредственно осуществляется вся трудоохранная деятельность и реализуются интересы работодателя и работников в отношении условий труда.

При таком подходе процесс управления охраной труда обеспечивает реализацию целей, которые для региона и его хозяйствующих и социальных единиц определяются состоянием факторов внешней среды (правовых, экономических, технических, социальных, экологических и др.), а также собственными ресурсами и возможностями. Все это позволяет образовать оригинальный контур управления: субъект – прямая связь – объект – обратная связь – субъект. В этом контуре и реализуется весь цикл управления в виде последовательной функциональной смены его стадий по схеме: планирование – организация – контроль – анализ – планирование. Стадии управленческого цикла (виды деятельности) образуют механизм функционирования региональной системы управления охраной труда, в основу которого положены следующие принципы:

• программно-целевой подход в управлении;
• поступательное развитие системы (использование оправдавших себя ранее и новых механизмов и методов в управлении);
• непрерывность и взаимосвязанность процесса управления;
• взаимодействие, координация и сотрудничество органов управления и субъектов социально-трудовых отношений в режиме социального партнерства.

Охрана труда на всех уровнях осуществляется в рамках определенных содержательных подсистем (основных направлений деятельности), направленных на решение субъектами управления взаимосвязанных задач в режиме разграничения полномочий и самостоятельности действий при непосредственном контроле и применении разрешающих функций и согласований со стороны государственных органов управления и надзора.

Среди содержательных подсистем управления выделим основные: разработка нормативных и методических материалов и обеспечение ими организаций; финансирование работ по охране труда; обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний; аттестация рабочих мест по условиям труда с последующей сертификацией работ по охране труда; обучение и проверка знаний по охране труда руководителей и специалистов, инструктирование работников; организация предварительных при поступлении на работу и периодических медицинских осмотров; расследование и учет несчастных случаев на производстве и др.

Данные основы организации системы государственного управления охраной труда в Алтайском крае были в наиболее полном виде закреплены в специальном Положении, утвержденном главой администрации края А.А.Суриковым в июне 1999 года. Этот документ дал четкое определение понятию “управление охраной труда в регионе” как регламентируемой правовыми нормативными актами, руководящими и методическими документами деятельности органов и структур управления, должностных лиц по реализации основных направлений государственной политики в области охраны труда, осуществлению правовых, социально-экономических, организационно-технических, санитарно-гигиенических, лечебно-профилактических и иных мероприятий, направленных на обеспечение безопасности, сохранение здоровья и работоспособности человека в процессе труда.

В Положении были сформулированы основные принципы, функции, задачи в сфере управления охраной труда в крае, полномочия, обязанности и формы взаимодействия основных субъектов управления этим процессом, что позволяет одновременно (без дублирования) осуществлять в крае различные целенаправленные и взаимосвязанные мероприятия в непрерывном режиме. При этом упор был сделан на координацию действий органов и структур, занимающихся охраной труда, обеспечение государственного и общественного контроля за соблюдением трудового законодательства, внедрение экономических мер по созданию безопасных и здоровых условий труда (обязательное социальное страхование от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, сертификация работ по охране труда), обеспечение работников спецодеждой и средствами индивидуальной и коллективной защиты, обобщение и пропаганду передового опыта в области охраны труда.

С учетом этого можно сделать вывод, что после принятия вышеназванного Положения в крае началась реальная работа по созданию четко структурированной региональной системы государственного управления данной сферой жизнедеятельности, представляющей собой совокупность организационных форм и методов действий органов исполнительной власти края, местного самоуправления, работодателей, профсоюзов по реализации основных направлений государственной политики в деле охраны труда.

Создание системы оказалось делом чрезвычайно трудным. Так, если органы управления охраной труда на уровне края не претерпели к тому времени существенных изменений, были работоспособными, то слабым звеном оставалось среднее звено управления – города и районы, где отсутствовали или слабо действовали структуры, занимающиеся этим делом. С учетом этого на местах под руководством заместителей глав администраций муниципальных образований были созданы межведомственные комиссии по охране труда, в составы которых вошли представители администрации, специалисты органов надзора и контроля, профсоюзные работники, работодатели. Комиссии стали координаторами работы, проводниками государственной политики до уровня первичного звена управления. Второй задачей стало формирование самостоятельных органов по труду, их кадровое укрепление. В настоящее время в штаты органов по труду местного самоуправления введено более 120 специалистов, в большинстве из них есть специалисты по охране труда.

В городах и районах на базе техникумов и профессиональных училищ было создано более 50 учебных центров по обучению и проверке знаний по охране труда руководителей и специалистов предприятий. Теперь в крае есть возможность своевременно обучать в год до 8 тысяч руководителей и специалистов, ответственных на своем участке за безопасные условия труда, при этом снизив затраты организаций на обучение за счет командировочных расходов.

Становление системы управления охраной труда в крае сопровождается информационно-разъяснительной работой: регулярно организуются краевые совещания и семинары, Дни специалистов по охране труда, встречи и беседы с организаторами охраны труда предприятий, ведется методическая деятельность. Законодательные и основные нормативные документы по охране труда федерального и регионального уровня, практика и опыт работы, сложившиеся в крае в этом направлении, в обязательном порядке доводятся до сведения глав администраций городов и районов, руководителей и специалистов местных органов по труду как на совещаниях в администрации края и комитете по труду, так и на специальных выездных совещаниях-семинарах в рай (гор) администрациях.

С августа 2000 года начат выпуск “Вестника охраны труда” - ежемесячной краевой газеты, позволяющей оперативно распространять основные положения организации охраны труда, обеспечивать связь с работодателями, вести просвещение работников. Наиболее важные вопросы охраны труда публикуются в информационном ежеквартальном бюллетене комитета администрации края по труду. Такая постановка вопроса способствует осуществлению обмена соответствующей информацией между участниками каждого уровня управления, обеспечивает ее движение не только “сверху-вниз”, но и “снизу-вверх”.

Вопросы охраны труда переводятся в плоскость социального партнерства. Они включаются отдельными разделами в краевые, отраслевые, городские и районные трехсторонние соглашения. При регистрации коллективных договоров предприятий осуществляется контроль за тем, чтобы в них также были соглашения по охране труда.

Администрацией края впервые в практике был объявлен на 2000 год конкурс среди муниципальных образований на лучшую организацию охраны труда, аналогичные конкурсы проведены в городах и районах. Они позволили: придать общественное звучание проблемам охраны труда в крае; создать в городах и районах системы муниципального управления охраной труда; привести в соответствие с новыми правовыми нормами и экономическими условиями трудоохранную работу на многих предприятиях; увидеть и поощрить тех, кто добивается конкретных результатов в этой сфере; сделать общим достоянием наработанный опыт. Победителями конкурса признаны девять территорий – города Алейск, Славгород, Новоалтайск; Немецкий, Топчихинский, Благовещенский, Михайловский, Зональный и Чарышский районы [2, с.2]

В практику работы вошло регулярное проведение комплексных проверок городов и районов, отдельно взятых отраслей и предприятий с последующим гласным рассмотрением итогов проверок на специальных совещаниях в территориях. Они позволяют повысить требовательность к руководителям и специалистам за порученный участок работы, выявить не только недостатки, но и определить их причины. Так, при совместном с органами контроля и надзора анализе причин несчастных случаев и видов происшествий удалось определить, что травмы и увечья, в т.ч. смерть работников на производстве, в основном происходят из-за неудовлетворительной организации производства работ, отсутствия средств защиты, нарушений трудовой дисциплины, причем большинство случаев происходит из-за пьянства, неорганизованности самих работников.

Всем действиям в сфере охраны труда придан плановый характер. Администрация края вначале приняла первую Программу улучшения условий и охраны труда в крае на 1998 - 2000 годы, а затем и вторую Программу – на 2001-2003 годы (кстати, многие города и районы также теперь строят трудоохранную работу на основе аналогичных программ).

Вторая краевая Программа, фактически предопределившая переход в крае к программно-целевому принципу планирования охраны труда, предусматривает круг мероприятий, направленных на обеспечение многообразных аспектов охраны труда, организации инструктирования и обучения безопасным приемам труда, в нее также включены и технические мероприятия по улучшению условий труда в реальном секторе экономики и социальной сфере края. Программа представляет собой согласованный документ, в него внесены все предложения управлений и комитетов администрации края, краевых ведомств, краевых органов надзора и контроля, вузов, ведущих предприятий, краевых объединений работодателей и краевых профсоюзов.

Основным инструментом реализации трудоохранной работы в крае стала одна из подсистем региональной и муниципальной систем – аттестация рабочих мест по условиям труда, своего рода технология проектирования работ по охране труда и модернизации производственных помещений, оборудования и др. В ходе аттестации посредством инструментальных измерений и экспертных оценок на рабочих местах определяются фактические значения опасных, вредных производственных факторов, тяжести и напряженности трудового процесса, травмобезопасности оборудования, станков, агрегатов, инструментов, сырья и материалов, обеспеченности средствами защиты и др. В результате аттестации по каждому рабочему месту принимается решение: соответствует нормативным требованиям, требует рационализации, подлежит ликвидации [3, с.410].

К настоящему времени в крае создана необходимая лабораторная база, отлажены процедуры аттестации рабочих мест на предприятиях, определены графики ее проведения. Более 300 организаций уже завершили или завершают аттестацию рабочих мест, 78 лучшим из них в пробном режиме вручены Государственные сертификаты безопасности труда. Объединяет эти организации одно – стремление навести порядок на производстве, строго соблюдать государственные требования, чтобы предотвратить травмы и увечья работников, чтобы люди с хорошим настроением шли на работу. На этих предприятиях действуют системы управления охраной труда. Аттестация рабочих мест по условиям труда приносит предприятиям несомненную пользу:

1. во-первых, она консолидирует усилия руководителя и всего коллектива, так как осуществляется в режиме социального партнерства, когда руководитель организации добровольно организует аттестацию рабочих мест;
2. во-вторых, она позволяет дать качественную оценку состояния дел в отдельно взятой организации, спланировать работу, обосновать размеры компенсаций за вредные и опасные условия труда, определить недостатки и в установленные сроки их устранить. Аттестация позволяет формализовать управленческие процедуры и с течением времени обеспечивает подъем общего уровня культуры производства и постановки охраны труда в соответствии с государственными требованиями, выявляет степень обученности персонала, его ориентации на безопасный труд;
3. в-третьих, ее итоги, в качестве интегрального показателя состояния условий и охраны труда в организации, будут учитываться при установлении скидок к страховым тарифам при страховании работников от несчастных случаев и профессиональных заболеваний на производстве.

Для окончательной отладки сложных систем регионального и муниципального управления охраной труда были предприняты усилия по обеспечению комплексного решения проблем, уточнены цели и направления деятельности, так как отдельные решения и действия по каким-либо направлениям не могут изменить ситуацию коренным образом. Главной целью в области улучшения охраны труда стало создание условий для производительного и безопасного труда работников. Для этого принимаются меры по соблюдению государственных гарантий и созданию необходимого уровня социальной защиты работников, участвующих в трудовом процессе; снижению производственного травматизма и профессиональной заболеваемости, да и в целом обеспечению благотворного влияния производственной среды на общее здоровье работников; разработке системы сбора и анализа информации о причинах несчастных случаев и профессиональных заболеваний на производстве.

Решение последней задачи переведено в плоскость организации краевого мониторинга условий и охраны труда, который позволяет установить обратные связи, обеспечивающие оперативную и достоверную информацию о состоянии объектов управления. В этих целях руководители комитета по труду, органов федерального надзора в крае, государственного комитета статистики и отделения Фонда социального страхования подписали Соглашение, в котором определили порядок представления и обобщения данных, полученных в ходе мониторинга. Поступающая информация о состоянии объектов управления дает возможность не только комплексно воздействовать на процесс совершенствования охраны труда в крае, но и прогнозировать возможные места возникновения опасных случаев, их частоту, степень тяжести последствий и возможностей их предупреждения, а также проанализировать затраты и результаты, выгоды и потери, обусловленные состоянием условий и охраны труда. К их числу следует отнести:

1. затраты на улучшение условий труда и поддержание их на определенном уровне;
2. затраты на выплату компенсаций работникам, находящимся в опасных и неблагоприятных условиях труда;
3. дополнительные затраты (кроме платежей в Фонд социального страхования РФ) на возмещение ущерба работникам, пострадавшим на производстве в результате травм и профзаболеваний;
4. экономический эффект от улучшения условий труда [4, с.169].

Последняя позиция требует отдельного комментария. Известно, что вложение средств в улучшение условий труда ведет к росту производительности труда и эффективному использованию рабочей силы, в том числе снижению ее потерь. И как результат, обеспечивается рост объемов выпускаемой продукции и оказываемых услуг – это во-первых. А во-вторых, в благоприятных условиях труда происходит меньше травм и увечий, а это значит, что у предприятия снижаются прямые потери денежных средств на возмещение вреда работникам. Есть еще и косвенные потери, когда травмированного работника приходится переучивать новой профессии, либо переводить на другую работу и т.д.

6. Обучение по охране труда предстоит вести в четком соответствии с образовательными стандартами, обеспечить профессиональный контроль за обучающими организациями, определить требования к ним в зависимости от категории обучающихся. Необходимо четко прописать отраслевой принцип обучения, а необходимость в нем есть, так как любая отрасль имеет свою специфику в организации работы, в проведении аттестации рабочих мест по условиям труда, свои отраслевые нормативные документы.

Литература